東京高等裁判所 昭和５９年（行コ）１７号 判決 1989年7月04日
主文
一 本件各控訴を棄却する。
二 控訴費用は控訴人らの負担とする。
事実
第一 当事者の求めた裁判
一 控訴人ら
１ 原判決を取り消す。
２ 被控訴人が、昭和四八年八月九日付けをもって公告した原判決別紙各筆換地等明細書の各「氏名等」の欄に記載の各控訴人に対してした、同明細書の記載中「従前の土地」欄記載の各土地について、同「換地」欄記載の各土地を換地とする旨の処分（以下「本件換地処分」という。）は無効であることを確認する。
３ 訴訟費用は第一、第二審とも被控訴人の負担とする。
二 被控訴人
主文第一項同旨。
第二 当事者の主張
当事者双方の主張は、次のとおり付加、訂正、削除するほかは、原判決の事実摘示中「第二 当事者の主張」欄に記載のとおりであるから、これを引用する。
（控訴人ら関係）
一 原判決六枚目表一一行目「原告ら」の次に「（ただし、後記のとおりその後一部の者について相続による承継がある。）」を、同裏末行「この点は、」の次に「土地改良法施行規則（以下「規則」という。）四三条の六に規定された」をそれぞれ加え、同七枚目表二行目末尾に以下のとおり加える。
「なお、いかに農地といえども、（２）にも述べるとおり、国道沿いの土地と、国道から三キロメートルも離れ、幅二メートルの農道に接するだけの土地とでは、農地としての利用条件が大きく異なり、その評価に格段の差があるのは当然である。土地の不評定は、照応換地の重要要件である清算の正当な実施をそもそも不能とするものであり、控訴人ら個々人の照応原則違反を問うまでもなく、本件換地処分全体を無効とするものである。」
二 同七枚目表一〇行目「別表」を「本判決の別表『不当換地明細』」に改める。
三１ 同八枚目表九行目「正確な」を「換地計画書に記載された数値を集計した結果を用いて算出した」に改め、同一〇行目「また、」から同裏八行目末尾までを以下のとおり改める。
「また、正確な換地交付基準率は、<１>従前地 二七八万四四四八・六八平方メートル、<２>不換地 二万〇五四五平方メートル、<３>換地 二九五万二九五六・七七平方メートルに、農用地として換地すべきであるのに、改良区所有とした（登記はしていない。）土地・稲敷郡新利根村大字中山字堂前四四六七番地二（以下、同村所在の土地は大字以下をもって表示する。）三二二二平方メートルを、本来地権者に換地されるべき土地として加算した面積 二九五万六一七八・七七平方メートル、以上によって計算すべきである。したがって、換地の基礎となるべき換地交付基準率は一〇六・九五六六パーセントとなる。
計算式 ２９５６１７８．７７÷（２７８４４４８．６８－２０５４５）＝１．０６９５６６
しかも、換地交付基準率が一〇六パーセントを上回り、一〇七パーセントに近くなることは、事業計画を立てる段階で判明していたことである。してみると、その後の工事の過程での若干の換地面積の増減を考慮したとしても、本件換地処分は、少なくとも一〇七パーセントの換地交付基準率に依るべきであったのである。
２ 同九枚目裏五行目「ある。」の次に「いうまでもなく、土地改良事業の申請人は、計画の概要を公告し、これには換地計画の要領を定めることとされている。ここで換地計画の基本事項が決まるが、従前地と換地の各総地積はその最も基本的な事項であるから、その後の微細な面積の変動はともかくとして、両者の比である換地交付の基準値が決定されていなければならない。事業計画決定の段階では、改良区として、当然換地計画の概要を定めなければならず、したがって、その段階で基本的な換地交付基準率も決定していなければならないのは当然のことというべきである。」を、同九行目の次に改行して「しかも、県及び改良区は、前述した不正の利得を得させるために一〇〇パーセント換地との誤った交付基準率を流布し、控訴人ら地権者を欺罔して現実にも交付基準率一〇〇パーセントの換地を行った。いうまでもなく、法五三条二号の規定は、二〇パーセントの範囲内であれば換地交付基準率を問題としなくとも良いことを意味しない。具体的換地に当たって、例外的に右基準率にしたがった配分ができない場合、右範囲での換地が許され、しかも清算の制度が、それを補うのである。」をそれぞれ加え、同末行から同一〇枚目表一行目にかけての「七・九八七四パーセント」を「六・九五六六パーセント」に、同一、二行目「二三万八三九七平方メートル（二四町歩弱）」を「二〇万五六四九平方メートル（二〇町五反歩強）」にそれぞれ改め、同二行目「及ぶから」を「及び、しかも右の換地交付基準率の無視は違法売却処分の手段と結果との関係にあるから」に改める。
四 同一〇枚目表九行目「これは、」を「いうまでもなく、従前地と換地とが全く同一となることは不可能であるから、その過不足を均し、公平を担保するため、法は清算の制度を設けているのであって、右清算と換地処分とは別個の手続ではなく、極めて密接な関連性を有し、換地計画で定められた清算を実施しなかったことは、それ自体で換地処分の適法性を失わせるものである。してみると、本件換地処分は、」に改める。
五 同一一枚目裏八行目の次に改行して、以下のとおり加える。
「以上の恣意的清算が、『改良区換地委員会』の名で行われたとしても、その実体は改良区そのものにほかならず、少なくとも被控訴人の担当主幹もこれを承知して、そのままに放置し、県が換地計画で定めた清算を現実に実施しなかったのは、実際には右のとおりの恣意的な清算が行われたため、これで清算が終了したと事実上判断したものであり、その意味でも改良区と県とは共謀して違法な恣意的清算を実施したものというべきである。また、いずれにしても、県が清算を実施しないことは、照応の原則にしたがわないことにほかならず、本件換地処分の瑕疵は重大かつ明白である。」
六 同一二枚目表二行目末尾「メートル）。」の次に「なお、右従前地とされた山林については、改良事業が行われることもなく、換地処分後も山林であり、このような処分が違法無効であることは明らかである。」を加える。
七１ 同一四枚目表六行目冒頭に「（１）」を、同裏七行目「次の」の次に「（３）の<１>ないし<５>の」をそれぞれ加え、同八行目の次に改行して以下のとおり加える。
「（２） なお、右違法な売却が決定され、実現されていった経緯は次のとおりである。
<１> ライスセンター用地については、昭和四五年二月六日の換地委員会において、根本農業協同組合から六反歩の敷地につき売却の要請にあったことが紹介され、これに応ずることが決定された。そのさい、県の平山主幹は、同組合には正式の換地をする手段がないので、形式的には権利者個人に特別換地した形を採るべきことを示唆し、脱法行為を教えた。
そして、これを承けて、同年六月ころ、同組合への売却が決定され、形式的には個人への特別換地として処理し、売却代金の額は県職員の立会う換地委員会で決定すること及びその使途としては換地清算金に使うことまで決定された。
昭和四六年四月一九日の換地委員会は平山主幹出席のもとに開催されたが、余剰地の売却方法が検討され、右ライスセンター用地も含めて一平方メートル当たり二五〇円（反当たり二五万円）、支払い方法は落札時二分の一、換地処分後二分の一、入札期限は同年六月一五日までと決められ、同時に四〇〇平方メートル以下の土地については、隣接地権者に落札権利を与えることが決定された。
ところで、根本農業協同組合は昭和四五年一二月二三日に前記代金一〇五万円を支払ったが、その時点では売却単価も決定されていなかったのであるから、このことは、実際には一部の有力者たちがそれを事実上決めていたことを示しているのである。
<２> 昭和四七年七月二〇日の全体委員会においては、新利根村及び県南農業共済組合への土地の売却が報告され、各地権者に対する売却土地の決定は調査小委員会が行うことが決定され、さらに売買代金の使途決定については処理委員会を構成して、これに当たることが決定された。
（３） ところで、違法な余剰地の売却の詳細、その代金の支払い状況等については以下のとおりである。」
２ 同一四枚目裏一〇行目「用地」の次に「・契約日昭和四六年一二月二三日）」を、同一五枚目表六、七行目「用地」の次に「・契約日昭和四六年一〇月一九日を、同一〇行目「代替地」の次に「・契約日昭和四五年一〇月二六日」をそれぞれ加える。
八 同一六枚目裏九行目の次に改行して以下のとおり加える。
「<４> 一部有力者への売却（なお表のうち契約日は昭和四六年）
番号 買主氏名 契約日 地積合計平方メートル 代金（円）
イ 池田賢
一二・七 一四二二 三五万五五〇〇
ロ 油原三郎
一二・一五 四一二二 一〇三万〇五〇〇
ハ 中島武司
一二・三 三七〇二 九二万五五〇〇
ニ 助川茂
一二・一四 一〇〇〇 二五万〇〇〇〇
ホ 助川三郎
一二・二〇 二〇〇〇 五〇万〇〇〇〇
ヘ 海老原比古曹
一二・二三 四五六四 一一四万一〇〇〇
ト 宮本新右衛門
一二・三 二〇〇〇 五〇万〇〇〇〇
チ 宮本惣右衛門
一二・二三 五二〇三 一三〇万〇七五〇
リ 海老原忠
一二・二三 一五〇〇 三七万五〇〇〇
<５> その他の一般売却
その他の一般売却の明細は、別紙「一般売却分明細」のとおりである。すなわち、明らかなものだけでも、合計九万二〇一二平方メートルの土地を、一〇三名の者に対し、代金合計二二七一万九三〇〇円で売却したものであるが、その時価は二億一一四四万円を下らない。」
九 同一七枚目表七行目冒頭に「（１）」を加え、同一八枚目表七行目の次に改行して以下のとおり加える。
「（２） 仮に右通知が有効であるとすると、本件訴訟は本件換地処分の通知前に提起されているのであるから、出訴期間を遵守しており、取消訴訟として扱われるべきである。
３ 原審原告藤代作次は、本件換地処分後で本訴提起前の昭和四九年三月一日死亡しており、原審において訴訟を追行したのは、相続によりその権利義務を承継していたその子である藤代明であるから、当事者の表示をそのように訂正する。
原審原告助川勉は、昭和五一年五月四日死亡し、子である助川泰教が、原審原告小菅俊一は、昭和五五年二月八日死亡し、妻である小菅せつが、それぞれその権利義務を承継した。」
（被控訴人の関係）
一 同一八枚目裏四行目「別表」の次に「（不当換地明細）」を、同五行目「認め」の次に「（換地のすべてが国道沿いに存在するわけではないが）」を、同一一行目「清算金の」の次に「徴収・」を、同一九枚目表末行の「事実中、」の次に「（３）の」をそれぞれ加え、同裏五行目の次に改行して、以下のとおり加える。
「１４ 同３のうち、相続関係の事実は認め、当事者の訂正に関する主張は争わない。」
二 同二〇枚目表一行目「法施行規則（以下「規則」という。）」を「規則」に改め、同三、四行目の「及び換地」、同四行目「それぞれ」を各削り、同五行目「結果、」の次に「その個々の土質、利水、排水等の自然条件、利用条件において差異がなかったわけではないが、用途、地積も含めて総合的に評定した結果、等位としてはいずれも『中程度』と評価される範囲内にあり、三段階方式の『最高位』、『最低位』に分類すべきほどの差異はなく、」を加え、同五行目「認められたのである。」の次に「また、換地についても同様に評定した結果、全地域にわたって第一等位と認めたもので、このように換地の等位が同等であることは、換地の全地域にわたり、反当収量が殆ど均一であることによっても、裏付けられている。農用地としての評価である以上、国道から離れていることをもって、等位が異なるとするのは、土地改良法の建前と相容れないというべきである。」を加え、同九行目「ではない。」の次に改行して以下のとおり加える。
「なお、土地の評定は、従前地と換地との照応性を確保するための手段であって、それ自体が目的ではなく、本件換地処分が、控訴人らそれぞれに重大な不利益を与えているのであれば格別、不評定が直ちに本件換地処分を無効とするものではない。」
三１ 同二一枚目表九行目「一〇六・八四〇〇パーセント」を「一〇六・九五六六パーセント」に改め、同一〇行目末尾「同様である。」の次に以下のとおり加える。
「ちなみに、地区総計表記載の総地積には、従前地、換地ともに誤りがあり、その正確な計算に基づく数値は、従前地二七八万四八七九・六二平方メートル、換地二九五万三五六五・七七平方メートルであり、不換地の合計も二万〇九八六・九一平方メートルである。また、控訴人らは、いわゆる『用悪水路』の土地三二二二平方メートルを問題としているが、右土地は本件土地改良事業の施行地域外の土地である（乙第一九、第二〇号証参照）。」
２ 同二二枚目表一行目冒頭「もので」の次に「ある。」を加え、その次の「、当時としては」から同三行目末尾「根拠もない。）。」までを以下のとおり改める。
「事業計画における『予定地積一覧表』に表示した従前地の合計面積三一〇・七ヘクタールは、従前地の登記簿上の面積の総計ではなく、航空写真に基づき図上計算したものであり、当時の技術水準から止むを得ない航空測量自体の誤差（一ないし一・五パーセント）のほか、右写真から現況農用地と判定されたものを総計したため、公有水面を不法に耕作している分の相当の面積を含む結果となり、それらが過大な数字となって表れた原因である。そこで、換地計画実施の段階で、従前地の面積を登記簿上のそれの総計により把握し、これと確定測量によって把握された正確な換地の面積との比率でもって、換地交付基準率一〇六・八六四二（計算に若干の誤りがあったが）と定めたものである。広大な面積を対象とする本件土地改良事業としては、合理的、かつ、やむを得ない措置であり、手続上違法とされる点はない。
また、事業計画決定の段階で定められる換地計画の概要の中で、換地交付基準率を定めなければならないとする控訴人らの主張は、法律上の根拠がない。のみならず、現実の問題として、換地及び従前地の総地積をその段階で予め正確に積算しこれを明示することは、事実上困難というべきである。」
四 同二三枚目表一行目末尾「ない。」の次に「なお、すなわち、清算金の徴収・支払が未了であること自体は換地処分の公告により確定した請求権の履行の問題であるから、いかなる意味においても換地処分の違法をきたすものではない。なお清算が実施されていないのは以下の事情のためである。昭和四七年一一月二三日の土地改良法の改正法施行にともない、清算金の一括徴収、一括支払の方法が定められたが、旧法によりなされた本件事業の換地計画には、当然のこととはいえ、一括清算についてなんらの定めをしていなかった。その点で、新法施行後において一括清算の方式を採るのは違法ではないかとの疑義も出て、検討中のところ、本件訴訟が提起されるに至ったのである。」
五 同二五枚目表五行目の次に改行して以下のとおり加える。
「訴外豊田新利根土地改良区では、換地委員会という名称の正規の補助機関は設置されていない。その他の『工区委員会』、『地区全体委員会』等さまざまな名称で呼ばれる委員会も、右改良区の執行機関のような役割を果たしていない。仮に、それらが改良区とまったく無縁のものでなかったとしても、少なくとも当該委員会での決議等が、改良区の意思決定でないのは勿論、右委員会等が、改良区に代わって直接対外的になんらかの法律行為をする余地はない。」
第三 証拠関係<省略>
理由
一 当裁判所も、当審における審理の結果を勘案しても、控訴人らの請求は理由がなく、これを棄却すべきものと判断する。その理由は、次のとおり付加、訂正、削除するほかは、原判決の理由説示のとおりであるから、これを引用する。
１ 原判決二六枚目裏五行目「したこと」の次に「、請求原因３の相続関係の事実」を加え、「争いがない。」の次に以下のとおり加える。
「右相続の事実と弁論の全趣旨によると、本件訴訟中原審原告藤代作次名で追行された部分は、控訴人藤代明が当事者であったことが認められ、その当事者名の変更は許されるべきである。」
２ 原判決二八枚目表一行目「具体的評価は」を「各筆ごとに具体的な評定を」に、同二行目「評価額とするものとしたこと」を「評価額とし、近隣の農用地の価格等を参考として、一反歩につき、従前地三〇万円、換地四〇万円の価額を決めたものであること」にそれぞれ改め、同裏五行目「しかし、」から同二九枚目表一行目末尾「理由がない。」までを、以下のとおり改める。
「いうまでもなく、右等位の評定は、換地計画における換地を定めるに当たり、従前地と換地との照応関係を相当なものにするための基礎となる手続である。したがって、規則の定める等位の評定がされていないことは、換地のなかに従前地との照応関係を欠くもののあることを疑わせるものである。しかし、右評定は、従前地と換地との照応関係を相当なものにするための手段的な手続でありそれ自体が目的ではないから、それに瑕疵がある場合においても個々の換地処分に対する影響を全く度外視して取消原因または無効原因に当たるとするのは相当ではない。右評定は、自然条件及び利用条件の総合的判断によるものであるから、それによる等位の段階も通常多くとも数段階を越えるものではなく、同一等位に格付けされる土地も少なくはないはずであり、規則に定める正確な評定がされていないという瑕疵があったとしても、それだけでは当然に個々の全ての換地処分について照応関係を欠く結果を招来するものとはいえず、個々の換地処分に対する影響は必ずしも明白ではない。したがって、右の瑕疵が換地処分の取消原因になるかどうかは別として、直ちに無効原因に当たるということはできず、右の瑕疵により本件換地処分が無効になるというためには、控訴人らにおいて、被控訴人が規則に定める正確な評定をせず、従前地、換地ともに同一等位であることを前提として換地を定めたために、控訴人らに対する個々の具体的な換地処分が明らかに従前地との照応を欠く等本件換地処分に重大かつ明白な瑕疵が生じていることを具体的に主張立証すべきである。しかるに、本件において同一等位であることを前提として換地を定めたことにより、控訴人らの従前地と換地とが明らかに照応しない等本件換地処分に無効原因のあることについての具体的な主張立証はないから、結局、規則に定める評定をしなかったことが本件換地処分の無効原因に当たるとの控訴人らの主張は、理由がない。」
３ 同二九枚目表六行目「他の」の次に「者に対する」を、同一〇行目「県道」の次に「（現在の国道四〇八号線、以下当時の道路として「県道」と表示する。）」をそれぞれ加え、同裏八行目「一等地」を「他の農用地より格段の差があり等位が一段上に評価されるべき」に改め、同行目「ある旨」の次に「、また実際にも県道から三キロメートルも離れた農地と右道路沿いの土地とでは、当時としても格段の差がある旨」を加え、同九行目「宅地化されて評価も」を「、特に本件換地処分後に宅地化が進み、本件換地処分の当時としても評価が」に改め、同三〇枚目表四行目「右の点が」の次に「本件換地処分について」を、同行目「自然条件」の前に「農用地としての」をそれぞれ加える。
４ （一） 同三〇枚目裏末行「一〇六・八四〇〇パーセント」を「一〇六・九五六六パーセント」に改め、同三一枚目表一行目冒頭「なお、」から同八行目「根拠がない。」までを、以下のとおり改める。
「控訴人らは、大字中山字堂前四四六七番二、三二二二平方メートルについて、換地面積に加算すべきであるとも主張するが、成立に争いのない甲第二三号証によると、右土地の地目は用悪水路であると認められるから、農用地とはいえず、原審における控訴人菊地博夫本人尋問の結果によりその成立を認めることができる甲第二二号証、右本人尋問の結果及び原審証人海老原比古曹の証言によると、その後も農用地とすることができず、荒地のまま放置されていることが認められるのであるから、換地交付基準率算定の対象とすべきではない。もし、控訴人らの計数が正しいとして、右用悪水路を除くと、一〇六・六八四〇パーセントとなる。
計算式 ２９５２９５６．７７÷（２７８４４４８．６８－２０５４５）＝１．０６８４００）」
（二） 同三一枚目表一〇行目「仮定しても」の次に「（いずれにしても、一〇七パーセントを越えることはないと認められる。）」を加え、同裏一行目「〇・〇二四二」を「〇・〇九二四」に、同行目「上回って」を「上回るか下回って」に、同二行目「〇・二四二」を「〇・九二四」にそれぞれ改め、同三行目「しかも権利者にとり有利な」を削る。
（三） 同三二枚目表三行目「であった」の次に「、または換地計画において一〇六・八六四二パーセントと定められた換地とは異質の換地が事実上された」を、同四行目「ほかはなく、」の次に「照応に欠けるかどうか検討する場合においては、」をそれぞれ加え、同三三枚目表四行目「なお、」から同末行「解される。」までを削る。
（四） 同三五枚目表一一行目「本件についてみるに、」の次に「当審証人鴻巣實の証言によりその成立を認めることができる乙第三一号証、」を同末行「寺崎元」の次に「、当審証人鴻巣實」を、同裏末行「高野茂助」の次に「、当審証人篠根博、同鴻巣實」を、同行目「各証言」の次に「（いずれも後記措信しない部分を除く。）」をそれぞれ加える。
（五） 同三六枚目裏一〇行目「増歩は」の次に、「前年度の不足分を埋めても余りがあり、」を、同末行「いたうえ、」の次に「そもそも前記三一〇ヘクタール余の従前地の面積は、航空写真に基づき図上計算したものであったが、」を、同三七枚目表三行目「現況農地」の次に「（本来従前地とすべきでない。）」をそれぞれ加え、同三九枚目表七行目の次に改行して以下のとおり加える。
「原審証人寺崎元、同高野茂助、当審証人鴻巣實、同石井省一郎の各証言中には、余剰地の清算手続等には、改良区そのものはなんら関係していないなど右認定に反する部分があるが、前掲各証拠及び右認定と対比して措信できず、他にこれを左右するだけの証拠はない。」
（六） 同三九枚目表一〇行目「否定しがたいが、」の次に「一〇六パーセントとか、一〇七パーセントの数字でなく、」を加え、同一一行目「その見通しの下では」を「右認定のとおり、広大な面積の農用地で、その自然的条件から正確な測量、公有地との境界の確定等ができず、従前地及び換地の面積の把握が充分にできていない状況のもとでは、やむを得ない」に改め、同末行「できるし」の次に「（控訴人らは一〇〇パーセントの交付基準率は、改良区の関係者らが、当初から大量のいわゆる余剰地を作るため、本来のそれより意識的に低率に設定してきたものであるとの趣旨の主張をするが、右のような事実を認めるに足りる証拠はない。）」を、同裏一行目「配分方法も、」の次に「前記（８）ロの配分方法が採られると、従前地よりかなり広い面積の農用地が一部の地権者に配分されることにはなるが、前記余剰地が生じた経緯からしても、」をそれぞれ加え、同七行目「決定された以上」を「決定され、特別換地に該当するものについてその要件を具備している以上」に改め、同四〇枚目表五行目「認めるべきで、」の次に「右目的がライスセンター等農業経営上有益な施設の敷地の用に供する目的で、当時としていわゆる創設換地の制度がなかったことを考慮しても、」を加える。
５ 同四〇枚目末行「清算金の」の次に「徴収・」を、同裏二行目「現実の」の次に「徴収・」をそれぞれ加え、同行目「本件換地処分後の手続」を「本件換地処分それ自体を構成するものではなく換地処分をした旨の公告があった日の翌日に確定する清算金の徴収権又は交付請求権の行使又は履行の問題」に改める。
６（一） 同四〇枚目裏六行目の次に改行して「控訴人らの主張は、結局、被控訴人が換地計画で定められた基準による清算を実施していないということに帰するが、清算の不実施の問題は、前記のとおり本件換地処分の無効事由となり得ないところである。」を、同七行目冒頭に「なお、」を同四一枚目表二行目「右各証言」の次に「及び当審証人鴻巣實、同石井省一郎の各証言（いずれも後記措信しない部分を除く。）」を、同五行目「者からは」の次に「、上回った分」を、同六行目「下回った者には」の次に「、少なくなった分」を、同九行目末尾「認められる。」の次に「原審証人寺崎元、同菅野宥真、同高野茂助、当審証人鴻巣實、同石井省一郎の各証言中には、右清算やその後の余剰清算金の保管等は改良区とは関係がないか、ないかのように述べる部分があるが、前掲各証拠及び右認定と対比して措信できず、他にこれを左右するだけの証拠はない。」をそれぞれ加え、同裏三行目「したがって、」から同八行目末尾「明らかである。」までを削り、同九行目「しかしながら」を「そして」に改め、同四二枚目表八行目「そうすると、」から同裏五行目「問題とはなり得ない。」までを削り、同五行目「ただ」を「もっとも」に、同九行目「無効と認めるには足りない。」を「無効と解することはできず、結局控訴人らの主張は理由がない。」にそれぞれ改める。
７ 同四三枚目表一一行目末尾「認められない。」の次に「なお、控訴人らは、右土地を従前地として、海老原比古曹に対し、四二二二平方メートルの換地がなされた点も問題とするようであるが、成立に争いのない乙第一号証によると、中山字曽根四二〇六番の田・四二二二平方メートルは、右山林のみでなく、中山字後畑二七七九番の畑（現況田）一七一二平方メートルの二筆の土地に対する換地であるし、同人は全体としても換地交付基準率を約九パーセント上回る換地を受けたに過ぎないことが認められるのであって、控訴人らの主張は採用できない。」を加える。
８ 同四三枚目裏一〇行目冒頭から同四四枚目裏七行目までを以下のとおり改める。
「控訴人らの主張は、要するに、小菅三郎及び海老原比古曹が同人らに対する換地処分において表示された地積よりも広い地積の土地を占有しており、それにより同人に対する換地処分は違法となるということに帰する。しかしながら、右主張は、他の者に対する換地処分の違法をいうにとどまり、右事実があることによって控訴人らに対する換地処分が無効になることについて具体的な主張はないから、主張自体失当である。仮に控訴人らの主張が、右事実のあることによって控訴人らの土地の占有面積について本件換地処分により表示された地積に充たない状態を生じており、それにより本件換地処分が違法となるという趣旨であるとしても、換地処分に基づく権利者の土地の占有は、換地処分に基づいて行われる事実行為であって、換地処分それ自体を構成するものではないから、換地処分に基づく権利者の占有範囲に誤りが生じているとしても、それにより換地処分それ自体に瑕疵をもたらすものではなく、その誤りは、換地処分において定められたところに従って、現実の占有範囲を是正すれば足りるのである。したがって、控訴人らの右主張は理由がない。」
９（一） 同四六枚目表一一行目「余剰地を」の次に「、一平方メートル当たり二五〇円で」を同裏一行目末尾「認められる。」の次に「（前掲甲第三四号証、成立に争いのない甲第五三号証の二、原審証人寺崎元、同高野茂助、同菅野宥真、当審証人鴻巣實、同石井省一郎の各証言によると、右金員は、前記『清算』金とともに、改良区の行うべき機場、農道等の補修・警備管理、あるいはフリューム管の設置、補修等の費用に充てられたことが認められる。）」を、同二行目「一部地権者に対し」の次に「換地計画において定められた換地処分の内容と全く異なる」をそれぞれ加え、同三行目「いうべきである」を「いうべきであり、したがって一般の地権者らとしても、右代金や一〇〇パーセントの換地を基準にした前記清算金以外にさらに県から正規の清算金を徴収されたり、支払いを受けられると考えていたかどうかは疑問である。」に改め、同三、四行目「しかも」から同五行目末尾までを削り、同九行目冒頭「明らかであり」から同末行末尾までを「明らかであるから、改良区ないし換地委員会の右行為により被控訴人の行った余剰地についての換地処分は何ら影響を受けるものではなく、これにより控訴人らに対する本件換地処分が違法になるものでもない。」に改め、同末行の次に改行して、以下のとおり加える。
「控訴人らは余剰地の違法処分、それに伴う代金類似の金員の徴収については、県側もこれを熟知し、改良区側と共謀して右不正行為を進めてきたなどと主張する。前認定のとおり、そうしたことが決められていった改良区の各種委員会や換地会議には、平山主幹が出席していて、指導に当たっていたことは認められるが、一方前記甲第三〇号証、第三四号証、当審証人石井省一郎の証言によりその成立を認めることができる乙第三九号証、原審証人平山好、当審証人篠根博の各証言を総合すると、各会議の席上においても、県側は、最終的には清算によって換地の過不足は調整されると説明し、また改良区の側からも、右清算の基準は、従前地一平方メートル三〇〇円、換地一平方メートル四〇〇円、その差一〇〇円は県の負担した工事費用との説明がなされてきたもので、県側では、換地計画にしたがった換地及び清算をする予定であったことが認められ、控訴人らの右主張は採用することができない。なお、右三四号証には、『清算金の計画書上と実際の差異について』との記載があるが、右の差異は換地交付配分率の記載一〇六・八六四二パーセントと、実際のそれの一〇〇パーセントとの差異を指しているものと認められ、県側が清算を行わない意図であったと認めることはできないし、また原審証人寺崎元の証言中には、右について曖昧な部分があるが、右認定を左右するほどのものではなく、他にこれを覆すだけの証拠はない。」
（二） 同四七枚目表一行目「事実中、」の次に「（３）の」を加え、同裏七行目「直ちに」を削り、同八行目「なるものとはいえず」を「なるかどうかは」に改める。
（三） 同四八枚目表七行目「違法な分譲」の次に「（昭和四七年の法改正で、第五三条の三の規定がおかれ、いわゆる創設換地の制度がもうけられたが、当審証人篠根博の証言によると、右各土地上の設備のうち農協のライスセンター及び農業共済組合の建物は、右改正後の創設換地の対象設備に該当することが認められるほか、そのほかの分も村のグランドとして提供された農地の代替地というのであり、またそのための形式的増換地についても、正規の清算手続がされるはずであったこと等を考慮すると、その実質的違法性がそれほど大きいとは思われない。）」をそれぞれ加える。
１０ 同四八枚目裏六行目冒頭から同五一枚目表七行目末尾までを次のとおり改める。
「本件換地処分の通知書が昭和四七年一〇月三〇日付で作成されており、換地処分をした旨の公告が同四八年八月九日付でされたこと、その後同五〇年一二月頃までに右通知書が控訴人らに交付されたことは、当事者間に争いがない。そして、原審証人平山好、同高野茂助の各証言並びに原審における控訴人菊地博夫本人尋問の結果及びこれによりその成立を認めることができる甲第六号証によれば、右通知書は、他の権利者に対する通知書と一括して、昭和四七年一〇月三〇日頃、改良区の事務局に交付されたが、事務局長である高野茂助は、他の前例にならい、換地に基づく登記が完了した段階で、登記済証とともに権利者に交付するつもりでこれを保管したままでいたところ、本訴において右通知書の交付が問題となったため、昭和五〇年一二月下旬頃各部落の委員等を通じて控訴人らを含む各権利者にこれを交付したことが認められる。
被控訴人は、改良区事務局には、控訴人らを含む全権利者から本件事業関係の文書の代理受領権限が付与されていたものであると主張し、原審証人高野茂助の証言中にはこれにそう部分があるが、原審証人松本繁徳、同平山好の各証言によれば、早く確実に届くということから便宜上改良区事務局が文書を一括して預かり、改良区部落の委員等を通じてこれを各権利者に交付していたに過ぎないものと認められ、前記証人高野茂助の証言は直ちに措信することができない。また、原審証人海老原比古曹、同松本繁徳、同平山好、同寺崎元、同菅野宥真、同高野茂助の各証言によれば、本件事業における一時利用地の指定通知書、換地会議の開催通知書等は、すべて被控訴人から改良区事務局が一括受領し、各部落の委員等を通じて、各権利者に交付され、そのことについて各権利者から苦情が申し立てられたことがなかったことが認められるが、前記の改良区事務局が文書を一括受領しこれを各部落の委員等を通じて交付していた理由に照らし、右事実から直ちに改良区事務局が本件事業関係の文書、とりわけ本件事業の手続として権利者にとって最も重要なものである換地処分の通知書の代理受領の権限を有していたものと認めることはできない。そして、他に被控訴人の右主張を認めるに足りる証拠はない。
右事実によると、被控訴人は、従前一時利用地の指定通知書等についてはこれを改良区事務局に一括交付し、それが各部落の委員等を通じて各権利者に交付され特段の異議もなかったことから、昭和四七年一〇月三〇日頃換地処分の通知書を改良区の事務局に一括交付し、これをもって権利者に対する交付があったものとして、現実に各権利者に対する通知書の交付がないのに、同四八年八月九日付で換地処分をした旨の公告をしたものと認められるが、控訴人らに対する本件換地処分の通知は、その通知書が改良区事務局に交付されただけでは完了せず（県営の土地改良事業については法四五条の準用がない。）、本来、これが現実に控訴人らのもとに到達したとき、すなわち、その通知書の作成された日から三年以上を経過し、また換地処分をした旨の公告の日から二年四か月以上経過した昭和五〇年一二月下旬に完了したことになるものというべきである。
ところで、一般に、行政処分は、処分庁がその意思を決定しこれを外部に表示したときに（相手方に到達しなくとも）存在し、成立するにいたると解すべきものであるが、土地改良事業における換地処分は、県知事が（県営土地改良事業の場合）権利者に対し換地計画において定められた関係事項を通知してするものとされているのであるから（法八九条の二第八項）、権利者に右通知が到達したことにより換地処分が成立すると解するのが相当であり、その効果は、県知事の換地処分をした旨の公告のあった日の翌日に生ずることになる（昭和四七年法律第三七号による改正後の法（以下「新法」という。）八九条の二第一〇項、五四条の二）。そして、右通知は、事柄の性質上書面を送付することにより行うのが相当であり、公告前にすべての権利者に対し換地処分の行われていることが必要であると解される（新法八九条の二第一〇項、五四条）。そうすると、本来、本件換地処分はその通知書が控訴人らに到達した昭和五〇年一二月下旬に成立したことになり、本件事業の手続には、公告前に換地処分が行われていなかったという瑕疵があることになる筋合いである。
しかしながら、本件のように、換地処分の通知書が処分庁である被控訴人（前記争いのない事実によれば、知事から委任を受けていた。）により作成されて内部的な意思決定があり、次いで、前記認定のような従前の関係書類の交付の実情のもとで、これが被控訴人から改良区事務局に交付されて処分庁の意思が外部に表示されるにいたったが、それが未だ権利者に到達しない間に、被控訴人が換地処分をした旨の公告を行った場合において、権利者が右換地処分の内容を事前に知っているときは（本件事業の換地処分の内容は換地計画の公告及び縦覧により明らかにされているばかりでなく、前記乙第三一号証及び当審証人鴻巣實の証言によれば、昭和四六年一一月八日に開催された権利者全員で組織する換地会議の前に右会議の招集通知とともに換地処分通知書に添付された各筆換地等明細書と同一内容の書面が各権利者に交付されていたこと及び換地会議においても換地及び清算金について説明がされたことが認められ、換地及び清算金について深い関心をもっていたはずである控訴人らを含む各権利者は少なくとも自己に対する換地処分の内容を知っていたものと推認される。）、右換地処分の通知について法律上は書面によることまでは要求されていないこと（個別的な行政処分は当然相手方に対する告知を必要とするものであるから、法八九条の二第八項の定めは、「換地計画において定められた関係事項」を通知すべきこととして通知の内容を法定したところに意味があり、通知の方式及び方法については書類の送付をすることができない場合にそれに代わる公告についての定め（法一一二条）があるほかは、特段の定めはなく、成立について争いのない乙第一三号証及び弁論の全趣旨によると、実務上通達によって一定の書式により行われているにすぎないものと認められる。）、右公告が処分庁である被控訴人によって行われていること（土地改良区の行う土地改良事業の場合に監督庁である知事が行うのとは異なる。）、右公告は換地処分の通知に代えて行われるもの（法一一二参照）ではないにしても、換地処分をしたことを広く一般人に知らせることを目的とし、権利者もこれにより換地処分のあったことを知ることができる状態に置かれることを考慮すると、書面によらないことにおいて相当でない点はあるにしても（それが違法原因になるかどうかは問題であるが）、右公告により、前記のとおり既に決定表示されていた換地処分について権利者に対し通知が到達したものとして、右公告があったときに換地処分が成立し（もし右の点が違法原因になるとすれば書面によらないという瑕疵のある処分として成立し）、その翌日にその効力が発生し、その後換地処分の通知書が権利者に交付されることにより、右の相当でない点についても（もし違法原因になるとすれば）処分成立のときにさかのぼって治癒されるにいたったものと解するのが相当である。ただし、右のように解しても、本件のような場合には各権利者に対し重大な不利益を与えるものではなく、かえって右のように解しないと以下に述べるような種々の不都合が生じ、法の趣旨にもとることになるからである。
すなわち、一般に行政処分はそれが相手方に到達したときに効力を生ずるのであるが、土地改良事業における換地処分については、その性質上各権利者すべてについて同時期かつ一律にその効力を発生させなければならないという技術的要請から、法は、特別に規定を設け、その通知が相手方に到達したときに効力が発生するものとはせず、権利者すべてに対する換地処分の通知書が送付されたことを前提としてその後に行われるべき換地があった旨（あるいは換地をした旨）の公告があった日の翌日にその効力が発生するものと定めているのである（このように、行政処分の効力の発生時期を通常の場合（相手方に到達したとき）と異なる時期に発生させるためには、法の特別の規定（明文または少なくともその趣旨を明らかにしている規定）を必要とするものと解される。）。もし仮に、あくまでも換地処分の成立についてはその通知書の到達が必要であり、それが公告の後に権利者に到達した場合には右法の特別の規定の適用がなく、処分の通知書が到達した時にその効力が発生するものと解すべきであるとすれば、各権利者ごとに効力の発生時期が区々となり、権利関係が錯綜し、収拾することのできない混乱が生ずることになる。また、右の場合において、換地処分の通知書が権利者すべてに到達した後に、さかのぼって法の規定するように公告のあった日の翌日に効力を生ずるものと解するとすると、処分の成立前に効力が発生することを認めなければならないことになるばかりでなく、通知書の送付を受けないため未だ換地処分がないものとして築かれた権利関係がさかのぼって覆えされることになり、関係者間に不測の損害を生じさせることになりかねない。また、権利者に対する換地処分の通知書がその最後の者に到達した時に換地処分の効力が一律に発生すると解することも、前記のとおりその旨の法の特別規定がない以上無理である（なお、公告が右の時期に繰り下げられて行われたことになると解するのも、その本質が告知を目的とする事実行為であり、それに法が法律効果の発生を結びつけているにすぎないことから考えると、事実自体を変更するに等しく、無理である。）ばかりでなく、各権利者にとって何時効力が発生したのか正確に知ることが困難であり、また公告を信頼した第三者に不測の損害を与えることになりかねない。
そうすると、本件においては、前記のとおり公告と同時に換地処分の通知があった（換地処分が成立した）ものと解されるところ、このような場合でも、換地処分の効果を同一時期かつ一律に発生させるためすべての換地処分が成立したことを前提として公告をするという法の趣旨は充足されているものというべきであるから、法の定める公告前の換地処分の通知がなかった（換地処分が成立していなかった）ことにより本件換地処分が無効である旨の控訴人らの主張は結局理由がない。
なお、控訴人らは、本件訴訟（本件換地処分の無効確認訴訟）は出訴期間内に提起されたものであるから取消訴訟として扱われるべきであると主張するが、前記のとおり本件換地処分があったのはその公告があった昭和四八年八月九日であり、控訴人らがこれをいつ知ったかはしばらく措き、本件訴訟（なお、控訴人らも右公告による本件換地処分を対象として無効確認を求めている。）が提起されたのはそれから一年以上経過した同四九年一二月一四日または同五一年四月一九日であることは記録上明らかであるから、行政事件訴訟法一四条三項の規定に照らし（控訴人らに右期間を遵守することができなかったことについての正当な事由があると認めるに足りる証拠はない。）、出訴期間経過後に提起されたものといわざるをえず、控訴人らの主張は理由がない。」
二 よって、これと結論において同旨の原判決は相当であり、本件各控訴は理由がないから、これを棄却することとし、訴訟費用の負担につき行政事件訴訟法七条、民事訴訟法九五条、八九条、九三条を適用して、主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官 越山安久 裁判官 鈴木經夫 裁判官 浅野正樹）